Förder- oder lenkungsbasierte Energiepolitik

Die Schweiz hat sich im Rahmen ihrer Energie- und Klimapolitik zu einer nachhaltigen Entwicklung verpflichtet, um die Kohlendioxid- (CO2-) Emissionen und den Stromverbrauch zu senken. Bei der Gestaltung politisch umsetzbarer regulatorischer Strategien, die das Erreichen dieser Ziele ermöglichen, ist die Wahrung eines Gleichgewichts zwischen wirtschaftlicher Effizienz und sozialer Gerechtigkeit erforderlich.

Diese Studie untersuchte die wirtschaftliche Effizienz und die Verteilungseffekte alternativer regulatorischer Strategien (marktbasierte und mit Vorschriften), mit denen die Schweiz ihre energie- und klimapolitischen Ziele wie die Verringerung der CO2-Emissionen und des Energieverbrauchs erreichen kann.

Zu diesem Zweck wurde ein numerisches Bezugssystem entwickelt, das ein allgemeines auf die einzelnen Haushalte bezogenes berechenbares Gleichgewichtsmodell mit Mikro-Simulationsanalysen kombiniert. Diese Kombination hat den Vorteil, dass die Implikationen politischer Reformen für die gesamtwirtschaftliche Kosteneffizienz analysiert werden können und man gleichzeitig einen sehr detaillierten Überblick über die Haushalts-Inzidenz erhält. Der integrierte Modellierungsrahmen zeichnet nicht nur ein umfassendes Bild von der Heterogenität der Haushalte, sondern berücksichtigt auch wichtige sektorübergreifende Verflechtungen und preisabhängige Marktrückkoppelungen im gesamtwirtschaftlichen Rahmen.

Diese Analyse konzentriert sich auf zwei alternative strategische Paradigmen, die im politischen Kontext in der Schweiz als "lenken" und "fördern" bekannt sind. Das Lenkungsparadigma steht für eine umfassende marktbasierte Regulierung durch CO2- und Elektrizitätssteuern. Das Förderparadigma steht für eine gezielte Regulierung, deren Anwendungsspektrum begrenzt wird – entweder durch den verbesserten Einsatz von Vorschriften (z. B. Emissionsnormen für neue Autos oder Effizienzstandards für neue Elektrogeräte) oder indem die marktbasierte Regulierung auf spezifische Förderinstrumente heruntergebrochen wird (öffentliche Ausschreibungen und Bauprogramme).

Es wurde festgestellt, dass sich eine strengere marktorientierte Regulierung gesamtwirtschaftlich auszahlt: Verglichen mit Förderung verringern "Lenkungspakete" die Kosten für wirtschaftliche Anpassungen um mehr als den Faktor fünf. Die Kosten der Förderpolitik sind so versteckt, dass auf Ebene der Haushalte keine Kosten für die Bereitstellung der Budgets zu erkennen sind. So bleiben die Verbraucherpreise für Energie von Förderung nahezu unberührt, während sie durch Lenkungsmassnahmen steigen. Das gleiche Szenario zeigte sich bei den Wohlfahrtskosten: Diese führen bei Lenkungsinstrumenten zu tieferen Realeinkommen, bei Förderinstrumenten hingegen in der Regel nicht. Auf Ebene der Haushalte erzeugen beide Strategien unterschiedliche Effekte, die von den Präferenzen der Verbraucher (Ausgabenmuster) und ihrer Ausstattung (Einkommensquellen) abhängen. In ähnlicher Weise verwischt die Fokussierung auf die durchschnittlichen Effekte für bestimmte sozio-ökonomische Gruppen (z. B. Einkommensdezile) die beträchtliche Schwankungsbreite der Auswirkungen innerhalb einer Gruppe, wodurch die mittlere Schwankung über die Gruppen überdeckt wird. Die Verteilung der Wirkungen auf die Haushalte ist allerdings bei Lenkungsinstrumenten breiter gestreut. Daher zeigte die Analyse auch beträchtliche Zielkonflikte zwischen den Dimensionen "Effizienz" und "Gerechtigkeit" im Zusammenhang mit den verschiedenen Strategien auf. Allerdings profitiert rund ein Drittel der Haushalte von der "Lenkung", während bei der "Förderung" alle Haushalte wirtschaftlich schlechter dastehen. Die Haushalte, die von Lenkungsinstrumenten profitieren, sind jene, die einen relativ geringen Anteil ihrer Einkommen für Energiegüter ausgeben oder die einen hohen Anteil ihrer Einkünfte aus staatlichen (inflationsindexierten) Transferleistungen beziehen oder Haushalte mit tiefem Gesamteinkommen, die überproportional von Pro-Kopf-Rabatten profitieren. In den sozio-ökonomischen Gruppen, die die Analyse berücksichtigte (Einkommensdezil, Hauseigentümer und Mieter, Pensionierte und Erwerbstätige, Haushalte in ländlichen und städtischen Regionen/Agglomerationen), sind die durchschnittlichen Wohlfahrtswirkungen der Förderinstrumente identisch. Im Fall der "Lenkung" ist die Inzidenz vor allem davon abhängig, wie das Steueraufkommen verwendet wird. Die Inzidenz im Einkommensdezil steigt (sinkt) bei Pro-Kopf- (einkommensneutraler) Rückverteilung. Bezogen auf die durchschnittlichen Effekte von Lenkungsmassnahmen erzielen Pensionierte nur geringe Wohlfahrtszuwächse, schneiden Hauseigentümer schlechter ab als Mieter und sind Haushalte auf dem Land im Verhältnis schlechter gestellt als Haushalte in der Stadt und in den Agglomerationen.

Bedeutung für die Forschung

Diese Studie ergänzt bestehende Studien und die Literatur zur Bewertung von wirtschaftlichen Effekten der Energie- und Klimapolitik in dreifacher Hinsicht. Erstens: Während sich bisherige Analysen vor allem auf marktbasierte Instrumente konzentrierten (wie Energiesteuern oder Emissionsabgaben), leistet diese praxisorientierte ökonomische Analyse einen Beitrag zum Vergleich marktbasierter und nicht-marktbasierter Instrumente. Zweitens: Die grundlegenden Fragen der Auswahl und der Gestaltung der Politikinstrumente unter gleichzeitigem Einbezug von Verteilungs- und Effizienzaspekten wurden bisher wenig bearbeitet. Für die Realpolitik ist die integrale Beurteilung beider Aspekte jedoch zentral. Drittens: Während sehr wenige Studien einzelne Instrumente oder Strategien isoliert betrachten, wurden die wirtschaftlichen Effekte verschiedener Instrumente und ihrer möglichen Wechselwirkungen bewertet.

Bedeutung für die Praxis

Um – insbesondere im Rahmen der Schweizer Demokratie – Wirkung zu zeigen, müssen die Instrumente im Verlauf der politischen Prozesse Akzeptanz finden. Für den Erfolg einer Strategie sind daher nicht nur Effizienzaspekte wichtig, sondern auch Aspekte der Gerechtigkeit, d. h. der Verteilungseffekte auf die verschiedenen Haushalte. Eine streng quantitative ökonomische Analyse fehlte jedoch nach bestem Wissen der Autoren bisher, insbesondere mit Blick auf den spezifischen Kontext der Schweiz.

ProSTEP – Promotion or Steering-based Energy Policy: Assessing Efficiency and Distributional Impacts